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[48]其类型有抑制性行政指导、诱导性行政指导以及协调性行政指导。

[53] 在探寻价值判断的道路上，上述理论不仅试图为个案的价值判断提供依据，还试图为整个法律体系寻找正当性基础，在合法性对抗正当性的博弈中，合法性最终让位于正当性，并导致了法学自主性的流失，这尤其体现在上世纪20年代魏玛时期的宪法和国家法领域。中国立宪之路一直有富强为体、宪政为用的色彩。

中国法学方法论中存在的争论表明，将教义与现实简单对立起来的做法自然是不能令人满意的，没有任何解释是完全没有现实性的，同样，没有任何现实是完全没有经过解释加工的。[92] 前引5，谢海定文，第89页下。纳入到具体法规范之下。拉斯克（Lask）主张在这一过程中需融入目的论的考量，[42]从而通过目的论上的转换[43]将生活事实纳入到法律规范的概念谱系中并赋予其价值意涵。[91]谢海定看到法教义学与社科法学背后关涉到的是基本预设、法学知识科学性与法学知识自主性方面的差异，以及在根本上涉及对法治实践及道路的不同理解和偏好，并强调在反思各自问题基础上加强知识合作的必要性。

在这一脉络下，对宪法具体条款的解释如果不能掌握中国宪法变迁的脉络，则无法作出一个与社会相适的宪法解释，比如对于社会主义公共财产和国家所有、集体所有制的解读，如果仅局限于文义、目的或制宪原意，则无法把握宪法变迁背景下这些概念内涵的变化。[16]就今天而言，则是对现行法的体系化—科学化加工，[17]其目的在于法律的适用。这种例外规定并非是对知情权的蚕食，而恰是为了更好地保障知情权。

[22] 不过，以是否成熟作为过程性政府信息公开的准则之一在理论和实践中遇到巨大的挑战。与行政决定无关的信息，即使是在特定行政程序进行中获得的，因缺乏与行政决定之间的关联性也不构成特定行政行为的过程性信息。[9]行政机关作出的行政行为众多，过程性政府信息的表现亦千差万别，难以一一列举，但对其进行类型化的分析仍然是必要的。(三)成熟原则 过程性政府信息免予公开的主要理由在于保护处于审议过程中的政府信息免受损害。

笔者并不同意以预审意见的不同结论作为是否公开的区分标准。公众参与原则和行政决策的民主化不仅体现在立法程序中，亦在行政程序中日益受到重视。

根据过程性信息的性质不同，可以将之划分为事实性信息与意见性信息。这类信息是行政机关之间或行政机关与其他主体之间的交流信息。这一规定与广泛的知情权权利主体范围有相当大的距离。案件有两个问题需要讨论：其一，原告主张公开的信息是否属于过程性信息。

以及行政机关和其他机关、企事业单位之间的交换信息以及行政机关与外国政府和国际组织沟通的信息。另一类是专门针对具体事项并对特定或不特定当事人权利义务产生实际影响的会议记录、备忘录。笔者认为，请示具有过程性和行政性的特征，属于过程性政府信息，但并非只有行政机关作出的结果信息应当公开，过程性信息同样应当公开。也就是说这一豁免理由只适用于自然人的活动，而不适用于行政机关。

[5]知情权作为公民的一项基本人权，其指向的义务主体既包括行政机关，也包括立法机关和司法机关，而首要针对的是行政公开。在谢勇诉江苏省环境保护厅政府信息公开案[34]中，争议的焦点之一是预审机关作出的预审意见是否应当公开。

在初步行政行为作出后，为了避免其决策错误，相对人可以充分地参与讨论和提出意见，如果初步决定不向相对人公开，就难以完成这一争辩过程。可见，通过中央立法加强对过程性政府信息豁免公开的规制在我国仍然具有现实必要性。

在本案中法院以过程性政府信息为由不支持当事人的诉讼请求，同样混淆了过程性政府信息和过程性政府信息公开两个问题。政府信息公开与保密一直相伴而生，甚至后者比前者具有更悠久的历史。立法和涉及问题的严重性。[30]美国《信息自由法》第552条[b][7]规定，为执法而搜集的调查记录豁免公开，但只限于如果提出此项记录就会发生下述情况：干扰执法程序。[34]该案根据当时有效的部门规章的规定，预审机关为省级环保部门，最终的行政许可机关为国家环保总局[现为环境保护部]。立法区分初步决策行为和最终决定行为，赋予初步决策机关[通常是下级行政机关]一定的预审权，这种权力具有一定的外部行政行为特征。

对此，《政府信息公开条例》第22条明确规定了分割原则，值得肯定。为否定这一特权，原告须向法院证明有理由相信政府的不当行为已经发生并提供了海军之前的两份调查，显示宗教歧视在海军晋升决定中实际存在。

问题的关键是如何区分意见性信息和事实性信息。保护过程性政府信息在特定期间免予公开的主要理由是出于公共利益的考量，避免行政行为在不成熟时受到不必要的干扰，保障行政机关工作人员能坦诚地表达意见。

会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项，[10]其表现形式可能是记录、纪要、要点或者备忘录，只要这类信息是行政机关在履行职责过程中形成的并且对相对人的权利义务可能产生影响，就属于过程性政府信息。而且，行政行为通过最终的决定产生影响，预备阶段的选择和考虑因素被最终决定所吸收，如果过早将其公开，会导致公众对实际行政决策的混乱印象。

我国有关政府信息公开的立法和相关司法实践均有成熟原则的影子。明确了初步决策信息应当公开，那么这类信息应当何时公开？其分界点是行政决定作出后还是决定前。因此，以预审意见对相对人权利义务不产生实际影响为由不予公开也是不成立的。[36]参见《安徽省政府信息公开办法》第11条第5项、《广州市政府信息公开规定》第14条第4项。

……例外事项仅仅保护在‘决定前的‘考虑阶段，决定一旦作出保护就没有必要存在。如果政府官员认为内部辩论及初步意见可能会公之于众并受到公开质疑时，讨论就可能不会完全坦诚。

对信息公开的豁免，尤其在法律中，应予以谨慎规定，且其范围应在国际法所允许的程度以内。笔者认为，初步决策信息具有影响相对人权益的现实可能性。

行政机关作为执行部门，并不存在自然人所可能承受的这种压力，因此可以行政机关整体的名义对外公开内部协商信息的具体内容，不公开意见来源者的个人信息。在该案中，对于事实性行政过程信息是否应当公开，法院认为过程性信息的公开其本质是行政过程的公开，行政机关较多地注重对结果的公开，回避过程材料的公开，只要是过程信息就不公开，只公开行为的最终结果，大大缩小了预期的公开范围……许可审批作出后，根据《中华人民共和国行政许可法》第40条的规定，其审批结论属应当主动公开的信息，许可申请人申请时提交的借此证明许可申请合法的各种材料，都成为据此作出许可的纯事实性材料，只要不涉及商业秘密的材料应当成为信息公开的对象，即可以公开的信息。

如果主张公开的一方能够证明自己具有足够的需要，豁免公开就不存在了。[37]参见《杭州市政府信息公开规定》第17条第1款、《宁波市政府信息公开规定》第14条第1款。[14]在多数情况下，公共利益和个人利益的衡量具有一定的宽泛性，容易给行政机关以滥用权力的机会，国家安全和公共安全往往成为过程性政府信息不予公开的避风港。证据类信息对于最终做出的行政行为具有重要意义，若公开时机不当，则易造成相对人毁灭证据等妨碍执法的严重后果。

在徐志豪诉广州市城市规划局信息公开案[3]中，原告徐某申请公开《广州市琶洲村改造规划》，被告称该规划非法定规划，是过程性研究规划成果，因此不予公开。剥夺一个人受公平审判或者公正裁决的权利。

《公民权利和政治权利国际公约》第19条第3款对此有所规定。过程性政府信息是行政主体在行政程序开始后行政决定作出之前收集、制作的信息。

各行政部门不得出于保护政府官员利益的考虑，而以牺牲公众利益为代价不公开信息。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[国办发2010[5]号]规定处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。